Историко-культурная экспертиза: барьер или защита?

Охрана культурного и исторического наследия — проблема традиционно сложная для России. Время от времени она обостряется: или в связи с хищением государственных средств, отпущенных на реставрацию, или из-за уничтожения девелоперами того или иного памятника, или из-за спорных решений властей. К бурным дискуссиям вокруг темы наследия на сей раз привели две инициативы, исходящие от исполнительной власти в лице Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

Хронологически первой из обсуждаемых инициатив стал законопроект «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», разработанный Минстроем (опубликован на официальном портале нормативно-правовых актов 17 февраля 2022 года).

Одной из важнейших поправок в действующее законодательство, предлагаемых в документе, названа отмена государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ) в определенных случаях.

А именно при получении разрешения на строительство и при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики его надежности и безопасности. В этих указанных ситуациях достаточно будет одного лишь заключения государственной экспертизы проектной документации (ГЭПД) — по сути, ведомственной. Признается оптимальным принцип «одного окна» (ограничения числа участников при сборе документации), а историко-культурная экспертиза сочтена «дополнительным административным барьером», как сказано в пояснительной записке к законопроекту.

Вскоре появился и другой документ — тематически примыкающий к законопроекту, хотя и созданный в ином жанре. Одиннадцатого марта Федеральное автономное учреждение «Главгосэкспертиза России», подведомственное Минстрою РФ, выпустило приказ № 46 «О временном порядке проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Документ этот, сугубо служебный по статусу, описывает тот самый временный порядок проведения ГЭПД, который предусматривает облегчение и упрощение ряда действующих процедур. Приказу предшествовал мораторий на подготовку отрицательных заключений строительной экспертизы, объявленный вице-премьером правительства РФ Маратом Хуснуллиным.

Речь тут идет о том, что эксперты должны максимально содействовать продвижению новых строительных проектов, а не совать им палки в колеса.

Ряд согласований, прежде необходимых, фактически отменяется, в том числе в части, имеющей отношение к объектам культурного наследия (ОКН). Правда, в «Разъяснениях положений Временного порядка», выпущенных ведомством вслед за приказом, утверждается, что, несмотря на изменение схем, полномочий и сроков, само содержание экспертиз на строительство остается прежним и укладывается в действующее законодательство. В частности, по поводу историко-культурной экспертизы в «Разъяснениях» сказано, что она все же регулируется федеральным законом № 73-ФЗ, а «изменения в законодательство в части организации процедуры сохранения памятников истории и культуры при проектировании и строительстве объектов капитального строительства не вносились». И все бы ничего, но как раз такие изменения и предусмотрены законопроектом, о котором говорилось выше. Створки с лязгом смыкаются.

Примечательно, что упомянутый законопроект был опубликован еще до начала специальной военной операции на Украине, но уже 3 марта был внесен в Государственную Думу под № 80712-8 в качестве «антисанкционного». Приказ Главгосэкспертизы маркирован так же.

Возникшая конфигурация не могла не вызвать беспокойства у градозащитников.

Оба документа так или иначе, каждый по-своему, лоббируют интересы строительной отрасли, при этом отодвигая на задний план вопросы сохранения культурного наследия.

(Отметим, что в случае с приказом Главгосэкспертизы возникают у общественности и другие опасения, касающиеся безопасности строительства и экологии.)

Получается, что эти инициативы — новый закон (если он будет принят в нынешней редакции) и уже действующий ведомственный приказ — ставят под удар сложившуюся практику в части охраны культурного наследия. Причем с двух флангов одновременно. Законопроект предписывает полную отмену ГИКЭ в конкретных случаях (как раз в тех, которые весьма критичны в смысле состояния объектов и к тому же довольно многочисленны), а введенный приказом временный порядок подразумевает максимальную уступчивость экспертов буквально по всему спектру строительной документации. Благодать для застройщиков и кошмарный сон для градозащитников.

Первые сейчас предпочитают помалкивать, а вторые бьют в набат, не без оснований полагая, что буквально на глазах рушится вся система защиты культурного и исторического наследия, которая закладывалась еще в советский период и развивалась до последнего времени. В частности, на портале «Хранители наследия» размещено заявление Координационного совета градозащитных организаций России, где дана недвусмысленная оценка законопроекта № 80712-8 как деструктивного и содержится призыв к правительству «отказаться от спешного принятия инициатив, которые нанесут непоправимый ущерб сложившейся системе государственного контроля сохранности историко-культурного наследия».

В число «подписантов» упомянутого заявления вошло и Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК). По нашей просьбе сложившуюся ситуацию прокомментировал Евгений Соседов, заместитель председателя этой организации.

«Это началось давно и никогда не заканчивалось, — говорит Соседов, — но в последние годы идет просто массированное наступление на базовые принципы законодательства об охране памятников. Еще несколько лет назад правительство Московской области пыталось отменить историко-культурную экспертизу земельных участков перед строительством, и отчасти это удалось сделать. А сейчас пошло серьезное давление, касающееся и нового строительства, и вопросов реконструкции. В марте уже был принят закон, который позволяет правительству РФ самому определять, в каких случаях нужно, а в каких не нужно проводить историко-культурную и экологическую экспертизу. И от того же правительства исходит законопроект, который мы сейчас обсуждаем.

В нем заложены две главные опасности. Во-первых, это опасность для самих объектов капитального строительства, признанных памятниками, — в части их искажения при реконструкции и в части требований безопасности. Во-вторых, опасна отмена историко-культурной экспертизы при получении разрешения на строительство. Если новое строительство идет на смежных с памятником участках или же памятники только могут быть там выявлены, экспертиза необходима. Теперь эту „преграду“ предлагается ликвидировать.

Понятно, что историко-культурная экспертиза в наших реалиях тоже может быть коррупционным инструментом. Тем не менее даже в подобных случаях эта экспертиза является для нас источником сведений о проекте и дополнительным этапом возможного профессионального обсуждения. Она в силу закона подлежит публикации и процедуре общественного обсуждения. Можно заблаговременно изучить проект, узнать доводы экспертов, написать аргументированные замечания, а если они не приняты, существует возможность судебного оспаривания. При ведомственной строительной экспертизе ничего подобного нет. Без проведения ГИКЭ многие обстоятельства становятся известны только тогда, когда уже начата стройка».

В разговоре с The Art Newspaper Russia Евгений Соседов упомянул еще об одном готовящемся документе, который пока не получил должного резонанса, хотя, по мнению зампредседателя ВООПИиК, того заслуживает. Проект, подготовленный Министерством культуры и опубликованный в минувшем феврале, носит рабочее название «Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Предполагается, что он должен быть утвержден постановлением правительства РФ.

«Это положение может уничтожить всякую территориальную охрану памятников и ландшафтов, — считает Евгений Соседов. — Документ предлагает сократить число видов объектов, для которых устанавливается зона охраны. Ограничивается и круг лиц, которые могут выступать заказчиками разработки таких зон. Предлагается ввести дополнительный барьер для разработки зон охраны в виде некоего разрешения органа охраны памятников. Положение это противоречит федеральным законам. Вместе с другими инициативами оно выглядит попыткой воспользоваться ситуацией для проталкивания решений, давно назревших внутри строительной отрасли». ВООПИиК уже направило свои многочисленные замечания и возражения разработчикам проекта «Положения», а также в правительство РФ.